Josef Terboven overtok etter hvert stadig flere av statens oppgaver. Han var den utøvende makten i Norge, men han gav også lover, en oppgave som tradisjonelt ligger til Stortinget. Han styrte gjennom såkalte forordninger, som ble kommunisert til befolkningen gjennom pressen og en egen publikasjon kalt Vorordnungsblatt für die besetzten norwegischen Gebiete. Forordningene omhandlet både store og små saker. Etter Quislings og NS’ maktovertakelse den 1. februar 1942, skulle egentlig den lovgivende myndigheten være hos NS, men forordningen fra Terboven fortsatte å komme gjennom hele okkupasjonen.